ROMA - Nella seduta di ieri, il Comitato per le Questioni degli Italiani all’Estero presieduto dal senatore Claudio Micheloni (Pd - foto accanto) ha approvato il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sulla riforma dei Patronati italiani all’estero. L’esame del documento era stato interrotto per dare al Ministero del Lavoro altro tempo per rispondere ai quesiti che i senatori avevano presentato al sottosegretario al lavoro Luigi Bobba durante l’audizione nel maggio 2015. Arrivate le risposte, Micheloni ha provveduto ad inserirle nel documento conclusivo (al punto 6), anche se le ha giudicate “non esaustive rispetto alla complessità dei quesiti rivolti al Ministero”. Per questo, il senatore ha proposto ai colleghi di “confermare le valutazioni conclusive dell'indagine già espresse in sede di dibattito”. Dopo un breve dibattito, il testo è stato modificato con le proposte suggerite dal Comitato. Approvati i punti 6 e 7 dello schema di documento, Micheloni ha posto l’intero testo a votazione, approvato all’unanimità dal Comitato. I punti 6 e 7 approvati in via definitiva. “6. Domande del Cqie inviate al Ministero del lavoro e delle politiche sociali Successivamente all'audizione svolta il 13 maggio 2015 del sottosegretario Luigi Bobba in rappresentanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e riportata al punto 4.4, si è provveduto all'invio, in data 18 maggio 2015, di 16 domande qui di seguito riportate. In data 2 marzo 2016 il Comitato ha approvato il documento conclusivo fino al punto 5, dando un'ulteriore possibilità al Ministero del lavoro di rispondere ai quesiti entro quindici giorni. Venerdì 18 marzo sono finalmente pervenute dal Ministero del lavoro le risposte alle domande rivolte dal Comitato per le questioni degli italiani all'estero nel corso dell'audizione del sottosegretario Luigi Bobba, il 13 maggio 2015. Ecco l'elenco dei quesiti inviati e delle risposte pervenute dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali: Quesiti 1) Negli ultimi anni i patronati hanno svolto un crescente ruolo di supplenza alla rete consolare e modificato gran parte della loro attività nel settore previdenziale, fornendo servizi non finanziati dal Ministero del lavoro. È stata riscontrata più volte la pratica errata o dolosa della doppia "statisticazione", che consente alle associazioni di patronato di raggiungere punteggi di attività non corrispondenti al vero. Il Ministero del lavoro come ritiene far fronte a questa problematica? Cosa fanno gli uffici del Ministero per impedire questa pratica? 2) Abbiamo potuto riscontrare che sono diffuse, e comunque non sottoposte ad un adeguato controllo, le pratiche di pensione a valere totalmente sugli enti previdenziali esteri. Il Ministero come esercita le sue funzioni di controllo? Esiste un incrocio dei dati tra l'Inps e il Ministero del lavoro? 3) Le ispezioni effettuate all'estero sono evidentemente insufficienti per numero e periodicità, dal 2008 ad oggi si sono svolte in 10 paesi, quali i provvedimenti alternativi rispetto alle ispezioni in loco che possono essere messi in atto per assicurare un'adeguata vigilanza? 4) A che punto è il portale dei patronati ? È possibile avviare un controllo incrociato dei dati inseriti dalle associazioni di patronato? 5) Quale è il rapporto e la vigilanza svolta da parte del Ministero del lavoro sulle associazioni di patronato all'estero e sui loro dipendenti? Il Ministero vigila sull'utilizzo delle risorse tra patronato e associazione promotrice, che devono essere tenute distinte? 6) Negli ultimi anni si è registrato un notevole incremento dei servizi erogati dai patronati all'estero per attività, essenziali sia al cittadino sia alle istituzioni dello Stato, non ufficialmente riconosciute nelle tabelle redatte dal Ministero del lavoro e in base alle quali è distribuito il finanziamento dei lavoratori. Si sta valutando se modificare le tabelle per evidenziare le attività rivolte alla nuova immigrazione sia dei cittadini italiani all'estero, sia dei lavoratori stranieri immigrati nel nostro Paese? 7) Per l'accesso alle banche dati degli enti previdenziali, quale è il controllo svolto dall'Inps e dal Ministero del lavoro sull'attribuzione delle password che dovrebbero essere date solo a chi ha un rapporto di lavoro dipendente con l'associazione estera? 8) Rispetto alle disposizioni di cui all'articolo 11 della legge 152 è intenzione del Ministero farsi parte attiva per attuare le disposizioni ivi contenute? 9) In relazione alle dichiarazioni rese dal sottosegretario Bobba nel corso dell'audizione di mercoledì 13 maggio scorso, quali sono le criticità riscontrate per la definizione dei decreti di cui all'articolo 10, lettere b), c)e d) della legge n. 152/2001? E quali sono i pareri dei patronati? Quali sono le indicazioni del Ministero rispetto all'applicazione dell'articolo 10 della legge 152? 10) Si discute molto in questi giorni della riforma del terzo settore anche in rapporto al ruolo svolto dai patronati. Il patronato è un soggetto privato che svolge funzioni di pubblica utilità, il terzo settore lega la libera iniziativa economica privata all'utilità sociale, forzando gli enti territoriali, nell'esercizio delle loro funzioni, a favorire l'autonoma iniziativa dei singoli e delle formazioni. Quali sono le indicazioni del Ministero al riguardo? 11) Il segretario generale della Cgil, Susanna Camusso, è stato audito dal Comitato per le questioni degli italiani all'estero sul caso dell'INCA Zurigo. In quell'occasione il Comitato ha chiesto le motivazioni che hanno determinato la dichiarazione di fallimento dell'associazione INCA Zurigo e il conseguente mancato risarcimento dei danni riconosciuto alle vittime dal tribunale di Zurigo. Il segretario Camusso ha affermato che l'INCA nazionale, avendo accertato che il dirigente locale operava autonomamente, al di fuori delle procedure usando conti correnti a lui intestati, ha offerto la sua consulenza giuridica alle vittime della truffa per la rivalsa nei confronti delle casse svizzere. Quale è stato il ruolo di vigilanza svolto dal Ministero? Sono stati assunti provvedimenti affinché simili vicende non abbiano a ripetersi? 12) Il Ministero sta valutando di predisporre un codice deontologico di operatore di patronato che possa costituire una garanzia a tutela degli utenti? Quali sono le valutazioni del Ministero sulla scelta effettuata dall'INCA nazionale di dichiarare il fallimento della struttura svizzera e poi di riaprire sotto altri nomi associazioni con le medesime finalità? È intenzione del Ministero del lavoro svolgere un ruolo propulsivo nei confronti dell'INCA nazionale per far fronte alle decisioni assunte dal Tribunale di Zurigo volte ad assicurare l'indennizzo delle vittime? 13) Premesso che la Commissione di cui all'articolo 16 del decreto ministeriale 764 nonché le modifiche legislative in materia di finanziamento dei Patronati, come pure le interpretazioni rese in argomento dal Ministero del lavoro hanno sempre fatto salvo il principio secondo cui la statisticazione di una pratica, in convenzione internazionale, da parte di una consorella sede estera è esclusivamente possibile, se l'intervento della sede estera dello stesso patronato ha determinato con il proprio intervento per il richiedente un vantaggio effettivo economico o sociale" e che le attuali modalità di statisticazione, come previsto dalla nota circolare n. 5 del 2010 del Ministero del lavoro, sono in sintonia con quanto precedentemente disposto dallo stesso Ministero del lavoro. Considerato quindi che il Ministero del lavoro nella prassi dimostra coerenza rispetto alle disposizioni da lui stesso impartite, gli istituti di patronato possono o non possono statisticare le pratiche svolte in Italia nei confronti di diversi enti previdenziali stranieri, e successivamente far statisticare le pratiche estere da parte della consorella estera, senza dover documentare l'intervento mirato alla risoluzione delle pratiche stesse a beneficio degli utenti, cosa che sembra essere diventata una prassi? 14) Con riferimento particolare all'Argentina, l'ANSES (l'ente previdenziale argentino) sembrerebbe essere più collaborativa con i patronati locali anziché con il nostro Istituto nazionale di previdenza sociale, consegnando ai primi tutte le pratiche pensionistiche relative ai cittadini prevalentemente argentini e comunque non nati in Italia, ma con generalità italiane, senza che vi siano neanche contatti con i diretti interessati. Al riguardo si ritiene plausibile che la funzione dei Patronati sia quella di ausilio e collaborazione, ma in Argentina sembrerebbe essere divenuta anche quella di sostituirsi in toto all'Ente previdenziale locale per la gestione di molte pratiche previdenziali, accentuandone così le disfunzioni. Alla luce delle superiori premesse e posto che il numero di nostri connazionali ivi residenti e nati in Italia è di gran lunga diminuito, scendendo sotto le 100.000 unità, esiste un meccanismo di controllo da parte del Ministero che accerti perché, ai fini della statisticazione vengono acquisiti dei punteggi di gran lunga superiori rispetto alla proporzione del numero di nostri connazionali aventi i requisiti? 15) Per quanto concerne le ispezioni disposte dal Ministero del lavoro, le stesse vengono operate sistematicamente dagli stessi ispettori che divengono inevitabilmente conosciuti da chi è soggetto alla loro ispezione e controllo, così come è prassi che si venga a conoscenza dell'ispezione in largo anticipo. Non sarebbe più opportuno che venisse disposta da parte del Ministero una adeguata formazione ed una continua rotazione e variazione degli ispettori che garantisca in misura maggiore i controlli? 16) La richiesta degli originari servizi per cui i Patronati si sono diffusi all'estero, e cioè quelli di prestare assistenza ai fini del disbrigo di pratiche previdenziali ai nostri connazionali, sta di fatto diminuendo sensibilmente. E ciò in quanto sono diminuiti gli aventi diritto a quei trattamenti previdenziali e pensionistici. Ma a fronte di tale dato vi è un incremento della diffusione e costituzione di nuovi patronati, che non troverebbe altra spiegazione se non che a questi vengano delegati in molti casi quei servizi che invece sarebbero di competenza della rete consolare. Alla luce di queste considerazioni si chiede se non sia allora equo sottoscrivere un accordo tra i due Ministeri, in forza del quale il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale garantisca una compensazione economica ai patronati per i servizi resi ai nostri connazionali in sua vece. Risposte 1) Qualora, in sede di verifica ispettiva, venga evidenziata una doppia statisticazione di alcuni interventi, gli ispettori provvedono a decurtare la pratica e non viene attribuito il relativo punteggio. Tale comportamento viene, altresì, sanzionato attraverso l'applicazione dell'articolo 12, comma 1, lett. b) e c), del D.M. n. 193/2008, il quale prevede, in caso di scostamento tra i dati dichiarati dal Patronato e quelli verificati in sede ispettiva, se superiori alle percentuali espressamente previste, l'applicazione di una ulteriore decurtazione dei punteggi assegnati. 2) In ordine alle pensioni a valere sugli Enti previdenziali esteri, la competenza dell'ispettore è di verificare la presenza all'interno della pratica del mandato di patrocinio rilasciato all'Istituto di patronato da parte dell'assistito, conforme a quanto disposto dall'art. 4 del D.M. n. 193/2008, di un provvedimento definitivo di rilascio da parte del competente organo della prestazione pensionistica, nonché della relativa documentazione a corredo, atta a dimostrare l'esistenza di un intervento efficace ai fini del finanziamento. Inoltre, per l'ammissibilità al finanziamento delle dichiarazioni reddituali, ai fini della determinazione del diritto o della conservazione del diritto a pensione, gli ispettori provvedono all'attribuzione del punteggio (previsto dalla tabella B voce 2 del D.M. 193/2008) sulla base di quanto certificato dall'INPS. Con riferimento agli incroci con l'INPS, si rende noto che è in fase di avvio la cooperazione applicativa tra il Ministero e il medesimo Istituto per: - rendere unica l'anagrafe delle sedi dei Patronati - realizzare l'incrocio tra il dato dichiarato dal Patronato nel registro di chiusura con le prestazioni erogate dagli Enti su pratica dei Patronati. L'anagrafe delle sedi è indispensabile per poter caricare il registro di chiusura, poiché ogni attività rendicontata nel registro di chiusura deve essere associata alla sede che ha erogato il servizio. Il dato sull'organico delle sedi, sugli orari di apertura e sulle carenze è utile agli ispettori che effettuano i controlli sui Patronati. Infatti le sedi dei patronati devono rispettare specifici standard sul numero dei dipendenti presenti per ogni sede e sul tempo di apertura delle sedi. Inoltre i Patronati sono obbligati a trasmettere una comunicazione (carenza) alla DTL competente territorialmente ogni qualvolta un proprio dipendente si assenta per motivi non legati ai normali fenomeni lavorativi derivanti dagli istituti normativi e contrattuali (Circolare ministeriale del 13 gennaio 2011, n. 1). Tutte queste informazioni, con l'evidenziazione degli scarti rispetto ai requisiti minimi richiesti, saranno rese disponibili agli ispettori attraverso il portale della vigilanza per l'applicazione delle sanzioni o delle decurtazioni previste (cfr. anche risposta n. 3). L'utilizzo del portale agevolerebbe l'attività di verifica la quale, in tal modo, potrebbe concentrarsi in via prioritaria soprattutto sulle prestazioni che, dall'incrocio con i dati degli Enti Erogatori, presentino anomalie. Ciò non solo consentirà un notevole risparmio di risorse umane ma una riduzione dei tempi di verifica a totale vantaggio dell'attività di controllo. 3) Occorre, innanzitutto, precisare come la verifica diretta rimanga, comunque, la forma di controllo più pregnante. A tale proposito, preme sottolineare che la parte più consistente delle risorse finanziarie necessarie per le missioni all'estero è messa nella disponibilità dell'Amministrazione solo a seguito di approvazione della legge di assestamento di bilancio (quindi fine ottobre) pregiudicando, di fatto, la realizzazione dell'attività programmata, e quindi, di conseguenza, l'effettiva realizzazione delle missioni. Una utile funzione di supporto per i controlli può derivare dal sistema applicativo a disposizione dei Patronati, che effettua i controlli di seguito indicati sul registro di chiusura caricato: - Numero (e percentuale) di righe col codice fiscale non conforme, con particolarizzazione di: • Numero (e %)di cognomi non corrispondenti al CF; • Numero (e %)di nomi non corrispondenti al CF; • Numero (e %)di codici fiscali ripetuti nel registro caricato; • Numero (e %)di codici fiscali già presenti nei registri caricati negli anni precedenti; • Numero (e %) di righe col numero di pratica Ente mancante; • Numero (e %) di righe col numero di pratica Ente ripetuto nel registro caricato; • Numero (e %) di righe col numero di pratica Ente già presente nei registri caricati negli anni precedenti. Gli esiti di questi controlli sono resi disponibili agli stessi Patronati quando caricano il registro (prima della conferma dello stesso). Saranno resi disponibili, entro un paio di mesi, anche agli ispettori a seguito del completamento della loro sezione sul portale della vigilanza. 4) È in corso un approfondimento per ampliare l'applicativo informatico dedicato ai Patronati. Il sistema "PATRONATI" è un'applicazione (non un portale) messa a disposizione attraverso il portale cliclavoro (tutti i patronati hanno le credenziali di accesso) che permette ai patronati di inserire i seguenti dati: - l'anagrafe delle sedi dei Patronati (italiane ed estere): - l'organico delle sedi dei Patronati; - gli orari di apertura delle sedi dei Patronati; - l'inserimento delle carenze; - il caricamento annuale del registro di chiusura. Questa sezione è a tutt'oggi in fase di implementazione e si arricchirà ulteriormente di funzionalità interne con l'incrocio dei dati con Inps e Inail. L'attività dovrebbe concludersi entro l'anno. L'attività coinvolge sia il Ministero del lavoro sia gli enti previdenziali, affrontando anche problemi di codifiche non omogenee. A questo proposito nelle prossime settimane verrà convocata una riunione di coordinamento per pianificare le attività. 5) Ai sensi dell'articolo 7, comma 9, del D.M. 193/2008, le sedi all'estero possono essere ubicate anche presso organismi promossi dagli Istituti stessi o dalle organizzazioni promotrici in osservanza della legislazione locale. Al riguardo tali associazioni stipulano con gli Istituti di patronato nazionali apposite convenzioni sulla base delle quali esercitano i compiti attribuiti dalla legge n. 152/2001. I funzionari incaricati effettuano verifiche sull'attività svolta all'estero e provvedono, altresì, a svolgere un controllo documentale sui rapporti di lavoro instaurati con gli operatori adibiti ad attività di Patronato. La legge di stabilità 2015 prevede, tra gli adempimenti demandati agli Istituti di patronato, l'obbligo di tenere una regolare registrazione di tutti i proventi e di tutte le spese, corredata dalla documentazione contabile, e l'adozione di un bilancio analitico redatto secondo le disposizioni del codice civile, il cui schema è stato adottato in data 25 gennaio 2016 dalla DG per le politiche previdenziali e assicurative ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera a), della legge 30 marzo 2001, n. 152, come modificato dalla legge di stabilità 2015. 6) La funzione dei Patronati all'estero assume un rilievo fondamentale per i cittadini italiani, soprattutto tenuto conto del fenomeno della nuova emigrazione giovanile. E' intenzione del Ministero porre in essere ogni utile adempimento per l'avvio del complesso iter volto alla revisione delle tabelle di cui al D.M. n. 193/2008, a fronte dei necessari riscontri che perverranno in merito all'applicazione delle modifiche normative (legge di stabilità 2015, Jobs Act, etc). Si terrà, altresì, conto delle modifiche apportate dalla legge di stabilità 2015 all'articolo 10 della legge n. 152/2001, che hanno ampliato le funzioni dei Patronati in materia di attività diverse che gli stessi possono svolgere. Con specifico riferimento ai lavoratori stranieri immigrati nel nostro Paese, la normativa già prevede il finanziamento di alcune prestazioni. Infatti, nella tabella D, alle voci 10, 11 e 12 sono ricompresi il rilascio e il rinnovo del permesso di soggiorno, nonché i ricongiungimenti familiari. 7) Si precisa che ai soli operatori di Patronato individuati dall'art. 6, comma 1, della legge 152/2001 vengono rilasciate lepassword per l'accesso alle banche dati INPS, INAIL e Ministero dell'Interno. Ai collaboratori volontari, pertanto, non può essere consentito detto accesso, che rimane, pertanto, di esclusiva competenza dei citati operatori. Gli ispettori del lavoro, qualora accertino in sede di verifica un uso illegittimo delle password da parte di soggetti diversi da quelli previsti dalla norma, segnalano tale anomalia agli Enti competenti per il ritiro delle credenziali di accesso, provvedendo in pari tempo ad annullare le pratiche e, quindi, il relativo punteggio, anche se definite con esito positivo. Il rispetto di tale disposizione normativa è stato anche ribadito in occasione dell'emanazione, da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Direzione generale per le politiche previdenziali e assicurative, in data 7 agosto 2015, del Vademecum ad uso degli ispettori del lavoro. Si segnala, tuttavia, che il Patronato INCA CGIL e il Patronato ITAL UIL hanno presentato ricorso in ordine all'esclusione all'accesso alle banche dati degli enti previdenziali da parte dei collaboratori del patronato, in base a quanto disposto in proposito dal Vademecum. Il TAR Lazio-Sezione terza bis, con sentenza n. 13764 del 9 dicembre 2015, non ancora notificata, ha accolto il predetto ricorso ed ha annullato "il provvedimento impugnato". Questa Amministrazione ha già formulato richiesta all'Avvocatura Generale dello Stato per la proposizione di appello avverso tale pronuncia, con contestuale sospensione dell'esecutività del provvedimento al Consiglio di Stato. Sono altresì pendenti altri due giudizi in materia. 8) Ai sensi dell'art. 11 della legge n. 152/2001, la stipula delle apposite convenzioni tra i Patronati e il Ministero degli affari esteri è demandata alla competenza di quest'ultima Amministrazione, non risultando previsto al riguardo alcun intervento da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. 9) Per quanto concerne l'art. 10 della legge n. 152/2001 si fa presente che tale disposizione è stata ampiamente modificata dalla legge di stabilità per l'anno 2015. Infatti l'art. 1 comma 310, lett. c) prevede l'adozione di n. 5 decreti per l'esercizio delle "attività diverse" che i Patronati possono svolgere. I provvedimenti attuativi, in ordine ai quali, peraltro, si è avuto cura di rendere partecipe la totalità dei Patronati al fine di acquisire ogni utile elemento di riflessione diretto alla decretazione in parola, sono stati emanati. Si riportano di seguito i decreti in questione: - decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 16 settembre 2015 (in G.U.R.I. n. 265 del 13/11/2015), emanato sentiti gli enti di patronato e i Ministeri competenti per materia, con il quale è stato approvato lo schema di convenzione che definisce le modalità di esercizio delle attività di sostegno, informative, di consulenza, di supporto, di servizio e di assistenza tecnica in materia di previdenza e assistenza sociale, diritto del lavoro, sanità, diritto di famiglia e delle successioni, diritto civile e legislazione fiscale, risparmio, tutela e sicurezza sul lavoro in favore di soggetti privati e pubblici (art. 10, comma 1, lett. a) della legge n. 152/2001); - decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 16 settembre 2015 (in G.U.R.I. n. 265 del 13/11/2015), emanato sentiti gli istituti di patronato e di assistenza sociale, con il quale sono stati stabiliti i criteri generali per lo svolgimento delle attività di cui al punto precedente, oltre che in materia di supporto a servizi anagrafici o certificativi e di gestione di welfare territoriale, in favore delle pubbliche amministrazioni e di organismi dell'Unione europea, anche sulla base di apposite convenzioni (art. 10, comma 1, lett. b) della legge n. 152/2001), - decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione del 28 settembre 2015 (in G.U.R.I. n. 276 del 26/11/2015), emanato sentiti gli istituiti di patronato e di assistenza sociale, con il quale è stato definito uno schema di convenzione secondo il quale i Patronati possono svolgere, in favore di soggetti privati e pubblici, delle pubbliche amministrazioni e di organismi dell'Unione europea, attività di informazione, di istruttoria, di assistenza e di invio di istanze, con contributo all'erogazione del servizio (art. 10, comma 1, lett. c) della legge n. 152/2001); - decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 16 settembre 2015 (in G.U.R.I. n. 266 del 14/11/2015), con il quale sono stati stabiliti le modalità e i criteri per la stipula di apposite convenzioni sulla cui base svolgere, ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, attività di informazione, consulenza e assistenza in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro gratuitamente nei confronti dei lavoratori e, sulla base di apposite tariffe, nei confronti della pubblica amministrazione e dei datori di lavoro privati (art. 10, comma 2, della legge n. 152/2001); - decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 16 settembre 2015 (in G.U.R.I. n. 266 del 14/11/2015), emanato sentiti gli istituti di patronato e di assistenza sociale, con il quale sono state individuate le prestazioni, non rientranti nel finanziamento di cui all'articolo 13, per le quali è ammessa l'esigibilità di un contributo per l'erogazione del servizio, per ciascuna prestazione a favore dell'istituto di patronato, da parte dell'utenza o degli enti pubblici beneficiari, nonché sono state definite le modalità di partecipazione all'erogazione del servizio di cui all'articolo 6 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni (art. 10, comma 3, della legge n. 152/2001). 10) II disegno di legge in materia di delega al Governo per la riforma del Terzo settore è attualmente ancora all'esame del Parlamento. In relazione ai contenuti del testo che sarà approvato, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali provvederà ad adottare, ove necessario, ogni misura volta al coordinamento ed alla integrazione di detta disciplina con quella in materia di Patronati. 11) Per quanto concerne le problematiche relative all'INCA Svizzera, è opportuno premettere la sussistenza della competenza del giudice elvetico. Si fa presente, comunque, che il Ministero, appena acquisita notizia degli accadimenti, ha chiesto i necessari elementi informativi all'INCA nazionale. Inoltre, a seguito delle segnalazioni pervenute circa i presunti illeciti posti in essere, presso la sede INCA di Zurigo, dal Responsabile Signor Antonio Giacchetta, è stata effettuata, in data 11 novembre 2009, una ispezione straordinaria al fine di verificare la fondatezza di quanto portato a conoscenza di questa Amministrazione. II Signor Giacchetta, secondo le segnalazioni pervenute, avrebbe sottratto una notevole somma di denaro ai danni di italiani residenti nella Confederazione Elvetica che si sarebbero rivolti al patronato INCA al fine di ottenere assistenza per il disbrigo di pratiche in matera di previdenza. Dalle risultanze ispettive, tuttavia, non sono emerse gravi irregolarità amministrative o violazioni dei compiti istituzionali tali da determinare l'adozione delle misure di cui all'art. 16 "Commissariamento e scioglimento"della legge n. 152/2001. Si precisa che le ispezioni ministeriali concernono gli Istituti nel loro complesso, in qualità di autonome persone giuridiche di diritto privato, ferma restando, come è ovvio, l'eventuale responsabilità solidale del Patronato con l'autore degli illeciti, qualora ricorra una condotta antigiuridica da questo tenuta nei confronti degli assistiti. 12) Si rappresenta che la normativa esistente disciplina già compiutamente i compiti assegnati agli operatori di Patronato e, certamente, episodi isolati in violazione delle disposizioni di riferimento non sembrano configurare una pratica costante che comporterebbe invece una vera e propria devianza alla mission agli stessi affidata dal sistema normativo vigente. L'appartenenza dei Patronati alla struttura dei corpi sociali intermedi non esclude però che gli stessi o i loro raggruppamenti (C.E.P.A., C.I.P.L.A., C.I.P.A.S., C.O.P.A.S.) non possano attivarsi per l'adozione di un codice etico utile a prevenire comportamenti non adeguati. Certamente agli Istituti di patronato, quali soggetti di diritto privato, è demandata la funzione primaria di controllo sulla attività svolta dai propri dipendenti, come previsto dalla normativa. Su questa materia il Ministero può farsi parte diligente anche per stilare linee guida che contengano le istanze principali che i Patronati stessi intendono assumere nei propri testi comportamentali codificati. In ogni caso eventuali condotte illecite non possono che essere oggetto di valutazione alla luce delle norme penali vigenti nello Stato italiano o, se poste in essere all'estero, dello Stato in cui la violazione è commessa. Per quanto concerne l'INCA, come già riferito, la vicenda è attualmente oggetto di specifica indagine da parte della magistratura elvetica. Al momento l'accesso agli atti che fanno parte dell'istruttoria svizzera non è consentita ai funzionari ministeriali. I'Istituto ha comunque deciso di continuare a svolgere la propria attività in Svizzera al fine di garantire il patrocinio ai propri assistiti e non affievolire la tutela dei lavoratori. 13) La vigente disciplina in materia di istituti di patronato e di assistenza sociale, di cui alla legge 30 marzo 2001, n. 152, estende oltre confine l'espletamento dei compiti e delle funzioni proprie degli Istituti in parola. Tenuto conto, quindi, della rilevanza assunta dalle attività di patrocinio svolte all'estero, con circolare n. 5/2010 del 18 marzo 2010 e circolare n. 1/2012 del 25 gennaio 2012, sono stati forniti chiarimenti in ordine alle modalità di attribuzione del punteggio per le attività poste in essere dagli stessi Istituti in nome e per conto dei cittadini emigrati, fermo restando quanto già contemplato in proposito dall'articolo 3, comma 3, del D.M. 10 ottobre 2008, n. 193. Ravvisata, tuttavia, la necessità di assicurare una maggiore uniformità nei comportamenti posti in essere dai Patronati che operano all'estero, è in fase di emanazione una circolare che supera il modello di comportamento previsto dalle circolari sopra citate, e detta disposizioni uniformi per riconoscere e valorizzare distintamente le attività espletate all'estero, garantendo, altresì, una maggiore trasparenza ed omogeneità delle rilevazioni da parte dei Patronati. 14) Per quanto concerne la segnalazione relativa alla condotta dell'Ente previdenziale argentino (ANSES) si fa presente che esula dalla competenza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali intervenire su eventuali anomali comportamenti di Enti o Uffici che appartengono a Stati esteri. Tuttavia, il Ministero si propone, in sede di programmazione degli accertamenti ispettivi all'estero, di avviare una verifica sull'attività posta in essere dalle sedi di Patronato in ordine al rispetto della normativa vigente. 15) Si precisa che la rotazione è un criterio che l'Amministrazione già applica in occasione delle verifiche ispettive all'estero. D'altronde, l'attività ispettiva all'estero è già chiaramente definita dal Decreto del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali 10 ottobre 2008, n. 193, recante "Regolamento per il finanziamento degli istituti di patronato". Secondo quanto riportato nel suddetto D.M. n. 193/2008, infatti, la vigilanza oltre confine viene svolta con verifiche annuali con proprio personale "che abbia particolare competenza in materia", come stabilito dall'articolo 10, comma 1, lettera b). Tale personale risulta essere composto da funzionari in servizio presso la Direzione generale per le politiche previdenziali e assicurative, da ispettori in servizio presso le Direzioni territoriali del lavoro, nonché da appartenenti ai Nuclei Carabinieri Ispettorato del Lavoro (NIL). Al fine di individuare il personale da incaricare si è provveduto di volta in volta a richiedere la indicazione dei nominativi ai dirigenti delle direzioni territoriali del lavoro e al Comandante del Comando Carabinieri per la tutela del lavoro. 16) Come già precisato al punto 8, ai sensi dell'art. 11 della legge n 152/2001, la stipula delle apposite convenzioni tra i Patronati e il Ministero degli affari esteri è demandata alla competenza di quest'ultima Amministrazione, non risultando previsto in proposito alcun intervento da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali il quale potrà eventualmente svolgere, nello spirito di fattiva collaborazione tra Amministrazioni, una funzione di raccordo. D'altronde, le attività di supporto alle autorità diplomatiche e consolari italiane all'estero, che i Patronati possono svolgere a fronte delle suddette convenzioni, devono riguardare, secondo il citato disposto normativo, lo svolgimento di servizi non demandati per legge all'esclusiva competenza della predetta autorità. Ne deriva che, contrariamente a quanto rappresentato, "un incremento della diffusione e costituzione di nuovi patronati"non può di certo dipendere dalla delega, agli stessi, di "servizi che invece sarebbero di competenza della rete consolare", bensì dalle modifiche apportate dalla legge di stabilità 2015 alla disciplina degli Istituti in questione di cui alla legge n. 152/2001. Invero, secondo il disposto dell'articolo 16, comma 2, lettera c-ter), della legge n. 152/2001, spetta al Patronato dimostrare "di svolgere attività, oltre che a livello nazionale, anche in almeno otto stati stranieri, con esclusione dei patronati promossi dalle organizzazioni sindacali agricole". Inoltre il novellato art. 10 della legge n. 152/2001 contempla un diffuso ampliamento delle attività diverse che possono essere espletate da parte dei Patronati, senza scopo di lucro, non solo in Italia ma anche all'estero. 7 Conclusioni I) Ambito dell'indagine - collaborazione con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali La presente relazione riporta dati, problemi, questioni rilevati e documentati dal Comitato per le questioni degli italiani all'estero nel corso dell'indagine conoscitiva (con un raggio d'azione più limitato di una vera e propria inchiesta) sui patronati italiani che operano fuori dal territorio nazionale. L'ambito dell'indagine ha riguardato l'attività dei patronati che, sia all'estero sia in Italia, è disciplinata dalla più generale normativa sui patronati del lavoro. Sin dall'avvio dell'indagine si è proceduto a richiedere al Ministero del lavoro e delle politiche sociali documentazione sull'attività ispettiva all'estero; la documentazione è pervenuta solo dopo numerosi solleciti; il direttore generale competente non è intervenuto in audizione. Venerdì 18 marzo sono finalmente pervenute dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali le risposte alle domande rivolte dal Comitato per le questioni degli italiani all'estero nel corso dell'audizione del sottosegretario Luigi Bobba, il 13 maggio 2015. Considerata, purtroppo, l'inadeguatezza delle risposte giunte il 18 marzo scorso, si ritiene di non modificare le valutazioni già espresse in sede di dibattito. Per evitare che in futuro possano ripresentarsi situazioni poco chiare e difficilmente interpretabili, risulta necessaria una immediata proposta di riforma sull'attività dei patronati promossa dal Comitato per le questioni degli italiani all'estero con il coinvolgimento della Commissione lavoro e previdenza sociale. Tuttavia gli elementi emersi suggeriscono di prendere in considerazione la necessità di approfondire i risultati della presente indagine e ci inducono a ritenere urgente e non rinviabile la costituzione, in collaborazione con la Commissione lavoro, di un Comitato ristretto volto alla elaborazione di una proposta legislativa di riforma dei patronati. II) Criticità, in generale Occorre rilevare una sensazione diffusa di aver potuto analizzare solo la superficie e visto solo ciò che era palesemente visibile; molte delle domande emerse nel corso dei sopralluoghi a Buenos Aires, nell'incontro a Berlino, nel caso INCA-Zurigo e dalla lettura dei verbali d'ispezione rimangono infatti senza risposta. L'indagine ha fatto emergere diversisignificativi elementi di criticità rispetto all'attuazione della normativa esistente, apparsa di per sé farraginosa e complessa. E' risultato che (a) l'attività di vigilanza svolta dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali è inadeguata; (b) è particolarmente difficile individuare le responsabilità ai vari livelli, tra enti promotori, istituti di patronato e associazioni all'estero; (c) vi sono in generale ricorrenti irregolarità nella certificazione delle attività svolte e, apparentemente, una notevole mancanza di coordinamento tra centro e periferia. Allo stesso tempo non è mai venuta meno in questo ultimo anno la convinzione che le associazioni di patronato svolgano un importante lavoro a favore delle nostre collettività all'estero e pur ritenendo urgente una profonda e radicale riforma del sistema sarebbe molto dannoso alimentare voci di una loro chiusura. Alle suddette criticità appare opportuno aggiungere un ulteriore aspetto afferente lo scenario entro il quale operano i patronati. Sussiste il paradosso secondo cui il Ministero del lavoro e delle politiche sociali legittimerebbe l'apertura di altre sedi estere di patronati italiani che si aggiungono a quelle già esistenti e che, in alcuni casi, sorgerebbero nella medesima circoscrizione consolare oggetto di chiusure. Infatti proprio nelle circoscrizioni consolari oggetto di razionalizzazione sono state registrate aperture di nuovi patronati: a titolo di esempio, nel solo distretto di Francoforte sussistono n. 17 uffici di patronato e nel distretto di Friburgo n. 13 uffici di patronato. In totale sul territorio tedesco, sussistono ben 41 sedi di un unico patronato, l'ITAL-UIL. L'incremento del numero di patronati in territorio straniero spesso appare come inversamente proporzionale al numero di connazionali, potenziali utenti dei servizi degli stessi, e nello specifico di pensionati. L'amplificazione della presenza di patronati sul territorio straniero inserendosi nel vuoto di rappresentanza determinato dalla razionalizzazione della presenza diplomatico-consolare italiana all'estero, ha simbolicamente ed operativamente rappresentato la sua naturale sostituzione, segnatamente in quelle aree in cui l'assenza di un riferimento statale italiano risulta essere particolarmente onerosa per i connazionali, animando, di fatto, in capo a profili istituzionali l'esigenza di "implementare" le competenze e le potenzialità operative degli stessi patronati proprio per far fronte al limite di presenza consolare di cui in premessa: un'esigenza animata - a quanto pare - più da istanze di carattere "politico" che meramente funzionale. Inoltre l'elemento che desta particolare attenzione va ricercato nel fatto che molte delle sedi di nuovi patronati sorgono nell'ambito di strutture di rappresentanza degli italiani all'estero, in particolare i Comites, creando una sovrapposizione di immagine, ruoli e funzionalità istituzionali particolarmente critica. Questo scenario lascia emergere in maniera lampante una sorta di conflitto di interessi tra rappresentanze ed istituzioni pubbliche e private che detiene un indiscutibile valore politico, in armonia con le osservazioni precedentemente formulate. III) Normativa Le principali norme in materia di patronati si trovano nella legge 30 marzo 2001, n. 152 e nel Regolamento del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 10 ottobre 2008, n. 193. Tali disposizioni riconoscono alle associazioni all'estero facoltà di svolgere in Italia e all'estero attività in materia di sicurezza sociale, di immigrazione e emigrazione nei confronti dei cittadini italiani o già in possesso della cittadinanza italiana, anche se residenti all'estero. Le recenti modifiche, operate con la legge di stabilità 2015, prevedono un ampliamento delle competenze dei patronati per attività diverse ed un corrispettivo economico a carico degli utenti privati e pubblici. IV) Finanziamento Per quanto riguarda il finanziamento dei patronati, erogato in base ad un sistema a punti che tiene conto dell'organizzazione degli uffici e del volume di attività anche in rapporto all'esito favorevole delle pratiche, le norme legislative e regolamentari prevedono, tra l'altro, che una quota, pari a 9,9 punti percentuali, del finanziamento complessivo sia attribuita in base all'attività svolta all'estero, che un'ulteriore quota, pari a 2,0 punti percentuali, sia attribuita in base all'organizzazione degli uffici sussistente all'estero e che una quota pari a 0,10 punti percentuali (del medesimo finanziamento complessivo) sia impiegata per il controllo delle sedi all'estero, nonché per verifiche ispettive straordinarie in Italia sull'organizzazione e sull'attività e per la specifica formazione del personale ispettivo addetto. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali - dopo i dovuti accertamenti - eroga i finanziamenti attraverso gli istituti nazionali ma non appare evidente il volume di risorse che giunge alle sedi estere o che da queste arriva. Tenuto conto della necessità di assicurare una maggiore trasparenza, per fugare anche i sospetti di un coinvolgimento dei patronati nelle campagne elettorali e in considerazione delle recenti modifiche normative che ampliano l'ambito d'azione dei patronati, appare non più rinviabile, per ciascun patronato, l'obbligo a presentare un bilancio analitico che comprenda ed evidenzi anche l'attività svolta all'estero. Il bilancio, quindi, dovrebbe essere analitico - costituito dal conto economico, ove sono indicate le voci dei costi e dei ricavi ammessi, e dallo stato patrimoniale, economico e finanziario - e consolidato per le associazioni all'estero che, operando secondo il diritto locale, sono soggette a obblighi di rendicontazione propri di ogni Stato di residenza e applicando ai fini del bilancio consolidato gli stessi princìpi contabili in base ai quali devono essere redatti i bilanci dell'ente originario domestico. Se i patronati all'estero saranno obbligati a predisporre i bilanci ai sensi della legge locale con princìpi diversi da quelli italiani, gli stessi dovranno essere obbligati ad effettuare le necessarie riclassificazioni. Inoltre ai componenti degli organi amministrativi direzionali e di controllo dovrebbe applicarsi il regime di responsabilità per gli amministratori delle associazioni non riconosciute previsto dal codice civile. V) Ispezioni I verbali di collocazione, che riportano tutte le attività dichiarate dai patronati e verificate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, evidenziano che solamente negli anni e nelle sedi dove c'è stata un'ispezione vi è stata una riduzione, a volte consistente, del punteggio; in tutti gli altri casi i dati coincidono determinando di fatto un'autocertificazione dell'attività svolta dai patronati. Sempre dai verbali di collocazione emerge che tra il 2008 e il 2009 tutti i patronati aumentano considerevolmente l'attività registrata (+ del 30 %). Questo fenomeno potrebbe spiegarsi con l'errata interpretazione del regolamento sul finanziamento di cui al D.M. n. 193 del 2008 ma non giustifica il perdurare degli stessi livelli di attività anche dopo le numerose circolari interpretative e sopratutto in relazione al generale andamento decrescente delle pensioni erogate da parte dell'Inps. Il sistema ispettivo previsto dalla normativa vigente appare inadeguato: troppo pochi gli interventi, una media di 4 paesi l'anno su più di 20 paesi e circa 476 sedi di patronato, e probabilmente spesso preannunciati alle sedi estere. A Zurigo, dove si è verificato il caso della truffa ai pensionati, vi sono state solo due ispezioni tra il 2001 e il 2008 e gli ispettori inviati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali non hanno rilevato alcuna anomalia. I criteri delle ispezioni non sono univoci. La durata delle ispezioni non sempre è comprensibile; pochi giorni per sedi molto grandi e viceversa; i verbali d'ispezione sono spesso poco chiari e non uniformi nella loro esposizione, risultando poco intelligibili. Al riguardo appare insufficiente l'emanazione di un Vademecum da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali nell'agosto 2015. I verbali d'ispezione, i dati del collocamento e le relazioni al Parlamento (v. infra) hanno fornito utili indicazioni in merito al tipo di attività registrata dalle associazioni all'estero. Le tabelle si riferiscono essenzialmente a tre voci: pensioni di vecchiaia, pensioni ai superstiti e dichiarazioni reddituali, alle prime due delle quali è attribuito un punteggio elevato e sono facilmente oggetto di doppia statisticazione, un fenomeno purtroppo frequente e preoccupante. Al riguardo si ritiene che l'attività ispettiva in loco dovrebbe restringersi alla verifica dell'organizzazione della sede e il controllo dell'attività dovrebbe essere assicurato attraverso sistemi telematici che prevedano il coinvolgimento degli enti previdenziali e l'incrocio dei dati. Soprattutto sarebbe necessario ritornare al principio dell'unità della pratica, modificando le disposizioni del Regolamento n. 193 nella parte in cui viene riconosciuta la possibilità che ogni singolo intervento attuato in diverse sedi (di una pluralità di paesi esteri) consenta di ottenere il punteggio relativo alla prestazione. VI) Risultati delle ispezioni Tra il 2008 e il 2012 le ispezioni (159) hanno determinato una riduzione del punteggio, in base al quale vengono erogate le risorse, prevalentemente sull'attività dei patronati, con le seguenti ricorrenti motivazioni: pratiche con mandato di patrocinio irregolare o prive di mandato di patrocinio o con documentazione mancante o insufficiente; non statisticabili perché relative a tematiche non previste; non statisticabili in quanto riferite ad anni diversi; pratiche non reperite; duplicate con diverso codice; pratiche senza esito. Benché, come è stato sostenuto da qualcuno nell'ambito delle audizioni svolte dal Comitato, le irregolarità possano far riferimento all'inadeguatezza delle voci in tabella (il cosiddetto "paniere" che andrebbe rivisto con urgenza) rispetto alle attività concretamente svolte (il che comunque nulla toglierebbe alla gravità della situazione), restano perplessità sull'istituto del mandato, come elemento qualificante la regolarità della pratica di patrocinio, e sull'efficacia del controllo esercitato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali. VII) Relazioni al Parlamento La legge n. 152/2001 dispone che il Governo debba presentare entro il 31 dicembre di ogni anno una relazione al Parlamento. In 14 anni sono state presentate solo 8 relazioni, fino al 2008 in modo piuttosto regolare e, malgrado avessero un contenuto prevalentemente compilativo, esse contenevano indicazioni sull'attività ispettiva. I dati riguardanti l'attività del 2011 sono contenuti nella relazione presentata al Parlamento il 28 gennaio 2015, senza alcuna indicazione dell'attività ispettiva svolta. Con una improvvisa accelerazione sono state presentate due relazioni, il 16 febbraio e il 10 marzo 2016, contenenti, rispettivamente, la prima i dati relativi agli anni 2012 e 2013 e la seconda i dati relativi al 2014. In tutte e due le relazioni si riferisce dell'attività ispettiva in Italia e all'estero. VIII) Rapporto centro-periferia Malgrado tutti gli statuti dei principali istituti di patronato facciano riferimento all'attività all'estero, la normativa generale sui patronati non dà indicazioni sul rapporto gerarchico-funzionale tra gli istituti di patrocinio nazionale e le sedi all'estero, lasciandolo alla libera determinazione delle parti, il che spesso avviene attraverso una convenzione. Il risultato è apparentemente un'area grigia e non trasparente dove possono accadere casi come quello della truffa a danno dei pensionati svizzeri del responsabile INCA-CGIL (v. infra) e non è facile individuare chi effettivamente svolga le funzioni di regolazione, indirizzo, controllo e coordinamento delle strutture organizzative. Di fatto le associazioni all'estero non dispongono di autonomia giuridico-patrimoniale e vengono finanziate per le loro spese dal rispettivo istituto nazionale di patronato - di cui utilizzano il logo istituzionale - ricevendo da esso i sistemi telematici per il riscontro della propria attività. Conseguentemente non si comprende la posizione assunta dall'INCA nazionale nei confronti delle azioni di un proprio dirigente in Svizzera. Per quanto riguarda, infine, i collaboratori volontari si ritiene indispensabile che sia riservata ai soli dipendenti degli istituti di patronato la password di accesso alle banche dati degli enti previdenziali, garantendo la massima trasparenza e la tutela per gli assistiti. IX) Legge di stabilità 2015, attuazione dell'articolo 11 della legge n. 152/2001 Un'ultima osservazione riguarda i decreti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali emanati nei mesi di agosto e settembre del 2015 in attuazione della precedente legge di stabilità. Tali decreti modificano l'articolo 10 della legge n.152/2001 e ridefiniscono i soggetti, le attività e le fonti di ricavo dei patronati, con oneri per il cittadino e gli enti pubblici. La questione di una impellente necessità di aggiornare le attività svolte dai patronati nelle materie connesse alla loro finalità istituzionale - anche in relazione ad una mutata realtà delle collettività italiane residenti all'estero - così come quella di dar vita a una convenzione con il Ministero degli esteri e della cooperazione internazionale che consenta ai patronati di svolgere quei servizi che la rete consolare non riesce più ad assicurare, è stata spesso sollevata, a ragione, dai patronati. Tuttavia, è evidente che prima di ciò è urgente una importante azione di riforma volta ad una migliore certificazione delle attività svolte dai patronati all'estero e ad una più attenta ed efficace attività di indirizzo, vigilanza e controllo da parte dello Stato e delle sue strutture. Pertanto si ritiene urgente e non rinviabile, vista l'inconsistenza delle risposte pervenute dal Ministero del lavoro, costituire, in collaborazione con la Commissione lavoro, un Comitato ristretto volto alla elaborazione di una proposta legislativa di riforma dei patronati”. Al documento viene allegata la Sintesi dei verbali di ispezioni ai patronati italiani all’estero nel 2008 disponibile qui. (aise)