Introduzione: Nella seconda metà dell’800 l’emigrazione italiana presentava ancora le caratteristiche di un fenomeno spontaneo che riguardava solo una minima parte della popolazione del Regno.
Verso la fine del secolo, invece, il numero di espatri iniziò ad assumere quelle proporzioni e quel radicamento,

soprattutto nella società meridionale, che fecero prefigurare l’esistenza di un vero e proprio esodo di massa tanto che il gran numero di espatri allarmò la classe dirigente del nuovo Stato costringendola ad intervenire con l’emanazione di una serie di normative adeguate.

I primi provvedimenti presi dal Governo del Regno d’Italia si ispirarono ad una filosofia volutamente repressiva che limitava fortemente la possibilità di partire. Queste limitazioni erano state appoggiate dai gruppi industriali del nord del paese e fortemente volute dai grandi latifondisti meridionali preoccupati che il gran numero di espatri potessero creare una carenza di manodopera a basso costo e, di conseguenza, stimolare la crescita dei salari minimi.
Altre restrizioni furono introdotte in seguito (con la legge Crispi del 1888) per impedire che l’emigrazione non divenisse un modo per sfuggire alla leva obbligatoria introdotta subito dopo l’unità d’Italia. Fu solo con la legge del 1901 (e seguenti) che vennero recepite le istanze di larga parte della società italiana (vedi “Il dibattito politico”) e l’emigrazione divenne, finalmente, una libera scelta dell’individuo.

I principali provvedimenti giuridici

Nel gennaio del 1868 viene emessa una circolare del presidente del Consiglio Menabrea con la quale si dava disposizione ai prefetti affinché fosse impedito l'espatrio a coloro che intendevano emigrare in Algeria e negli Stati Uniti, qualora non avessero dimostrato di possedere, in questi paesi, un lavoro già garantito o adeguati mezzi di sussistenza. Con la circolare Lanza (del 18 gennaio del 1873) vennero confermate le disposizioni del precedente atto ma, in aggiunta, si obbligava l'emigrante a provvedere di persona al proprio viaggio di ritorno, in caso di malattia o indigenza. In questo modo si cercava di evitare un eccessivo onere finanziario a carico dei consolati italiani all'estero, dovuto al gran numero di rimpatri forzati.

Negli ultimi decenni del XIX secolo il fenomeno dell'emigrazione iniziò ad avere numeri e aspetti che non poterono essere più sottovalutati e si fece sempre più stringente la necessità di provvedere ad una sua adeguata regolamentazione. E' in questa ottica che, con la legge Crispi del 30 dicembre 1888 n. 5866, si recepì il crescente fenomeno dell'emigrazione anche se, ancora per una volta, venne privilegiato l'aspetto repressivo a quello della tutela degli emigranti e dei loro diritti minimi. Con la nuova normativa, tuttavia, venne riconosciuto all’emigrante il pieno diritto di espatriare per motivi di lavoro ma furono introdotte delle discrete restrizioni dovute al mancato espletamento degli obblighi militari. La legge disciplinava, inoltre, tutti gli aspetti riferibili ai contratti di trasporto; introduceva la figura dell'agente che aveva il compito di rappresentare, in modo capillare sul territorio, gli interessi degli armatori e ne regolamentava le competenze in modo da garantire una sia pur blanda forma di tutela dell'emigrante nei confronti delle grandi compagnie di navigazione.

Sempre nell’ottica di questa filosofia, le norme stabilivano, infine, quali dovessero essere le condizioni minime relative alla sistemazione a bordo dei piroscafi a cui gli emigranti avevano diritto (1). La legge del 1888 ha il pregio di regolamentare per la prima volta in modo organico molti degli aspetti del flusso migratorio anche se non garantiva ancora in modo adeguato l'emigrante rispetto agli armatori e agli agenti delle compagnie di navigazione. Una delle critiche più sentite era quella che si esplicitava con la seguente considerazione “l'emigrante viene preso per mano fino al porto di imbarco e poi lasciato al proprio destino”.

La legge 31 gennaio 1901, n. 23

Dopo un ampio e articolato dibattito che vide come protagonisti diversi esponenti politici tra cui gli onorevoli Luzzatti e Pantano, si giungeva agli inizi del ‘900, alla formulazione di una nuova legge sull'emigrazione che finalmente veniva incontro agli emigranti tenendo in considerazione i loro diritti e assicurando efficaci strumenti di protezione. Si trattava della Frontespizio della legge del 1901legge n. 23 del 31 gennaio 1901. Il punto qualificante della nuova normativa fu quello di imporre la creazione di un unico ente di controllo, il Commissariato Generale per l'emigrazione (alle dipendenze del Ministero degli Affari esteri), a cui erano demandate tutte le incombenze relative al problema migratorio che, fino a quel momento erano state parcellizzate tra le diverse amministrazioni dello Stato (articolo 7). La legge, inoltre, aboliva gli agenti delle compagnie di navigazione e li sostituiva con i “rappresentanti dei vettori”, i quali, a loro volta furono obbligati, per diventare tali, a richiedere annualmente al Commissariato una specifica “patente di vettore” (articoli 13 e seguenti).

Per garantire un’adeguata tutela dell’emigrante la legge del 1901 istituiva delle commissioni ispettive nei vari porti di imbarco (Genova, Napoli, Palermo) con il compito di verificare se le navi impiegate a tale scopo rispondessero ai requisiti imposti dalle normative sanitarie. A bordo dei piroscafi, poi, furono previsti commissari viaggianti e medici militari che avevano il compito di verificare l’osservanza delle disposizioni sancite dal regolamento di attuazione della legge e l’adeguatezza degli spazi a disposizione degli emigranti. La protezione attiva della norma non si limitava a tutelare l'emigrante fino al momento dello sbarco in terra straniera, ma assicurava una adeguata protezione anche dopo la conclusione del viaggio con la creazione, nei principali paesi di immigrazione (anche se con ritardo e tra notevoli difficoltà), di patronati e di enti di tutela obbligati a fornire assistenza legale e sanitaria a chi ne avesse bisogno.

Furono istituite, inoltre, delle “commissioni arbitrali provinciali” che avevano il compito di intervenire in caso di controversie tra l’emigrante e il vettore di emigrazione o di un suo rappresentante (articoli 26 e 27). La legge del 1901 venne, in seguito, integrata dalla legge 2 agosto 1913 n. 1075 e dal decreto luogotenenziale del 29 agosto 1918 n. 1379 che rivedevano la normativa in materia di commissioni arbitrali (dando la facoltà agli ispettori d’emigrazione di derimere alcune controversie), e inasprivano le penali da comminare alle società di navigazione e ai loro agenti in caso di inosservanza della legge.
Con il testo unico del 1919 si intese, infine, riorganizzare tutta la normativa in materia di emigrazione conferendo maggiori poteri al Commissariato per l’emigrazione che fu in grado di intervenire nei paesi esteri in modo più incisivo per garantire l’emigrante con norme adeguate ai tempi e con il principio, finalmente del tutto affermato, della libertà di espatrio per motivi di lavoro (anche se era prevista la possibilità di impedire temporaneamente l’espatrio in quelle nazioni che non offrivano adeguati margini di sicurezza).

Il regime fascista e la fine del Commissariato per l’emigrazione

Con l’avvento del fascismo al potere, il fenomeno migratorio venne sottoposto dal regime ad un generale ripensamento che ne cambiò la natura arrivando, addirittura, ad abolire il termine “emigrante” per sostituirlo con quello di “lavoratore italiano all’estero”.
Sempre in questa ottica, l’emigrazione (i lavoratori italiani all’estero, appunto) fu sfruttata anche a fini propagandistici e di politica estera. Dal punto di vista legislativo il fascismo tenne fede a questo cambiamento di politica tanto che con il D.L. 26 aprile 1927, n. 628 fu abolito il Commissariato per l’emigrazione che diventò una “semplice” direzione generale del Ministero degli Affari Esteri (la Direzione generale degli italiani all’estero).